Kamis, 18 Maret 2010

TELAAH REFORMASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN (MENUJU BASIS AKRUAL) DALAM MEWUJUDKAN GOOD GOVERNANCE


Pendahuluan
Akuntansi pemerintahan atau yang juga dikenal dengan istilah akuntansi sektor publik sebenarnya sudah ada sejak ribuan tahun yang lalu. Wikipedia berdasarkan buku yang ditulis Vernon Kam (1989) menjelaskan bahwa praktik akuntansi sektor publik sebenarnya telah ada sejak ribuan tahun sebelum masehi. Kemunculannya lebih dipengaruhi pada interaksi yang terjadi pada masyarakat dan kekuatan sosial didalam masyarakat. Untuk di Indonesia sendiri akuntansi pemerintahan telah ada sejak tahun 1959 dimana pemerintahan orde lama mulai melakukan kebijakan kebijakan berupa nasionalisasi perusahaan asing yang ditransformasi menjadi Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Oleh karena itu, keberadaan praktik akuntansi sektor publik di Indonesia dengan status hukum yang jelas telah ada sejak beberapa tahun bergulir dari pemerintahan yang sah.
Definisi dari Akuntansi Pemerintahan itu sendiri menurut Revrisond Baswir (1998,7) adalah sebagai berikut: “Akuntansi Pemerintahan (termasuk di dalamnya akuntansi untuk lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba lainnya), adalah bidang akuntansi yang berkaitan dengan lembaga pemerintahan dan lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba”. Kemudian Indra Bastian (2001,6) menjelaskan tentang pengertian Akuntansi Sektor Publik adalah sebagai berikut “… mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi negara dan departemen-departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta.” Berdasarkan pengertian di atas, maka menurut penulis akuntansi pemerintahan adalah suatu bidang ilmu akuntansi yang digunakan dalam suatu organisasi pemerintahan / lembaga dengan menggunakan mekanisme dan analisis akuntansi, yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat yang tujuannya tidak untuk mencari laba. Tujuan dari akuntansi pemerintahan itu sendiri menurut American Accounting Association (1970) dalam Glynn (1993) menyatakan bahwa tujuan akuntansi pada organisasi sektor publik adalah memberikan informasi yang diperlukan agar dapat mengelola suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi secara tepat, efisien, ekonomis, serta memberikan informasi untuk melaporkan pertanggungjawaban pelaksanaan pengelolaan tersebut serta melaporkan hasil operasi dan penggunaan dana publik. Sehingga dengan adanya kegiatan pengelolaan terhadap dana masyarakat, maka pemerintah mempunyai suatu kewajiban serta tanggung jawab untuk melaporkan kegiatan pengelolaan dana tersebut kepada masyarakat. Dengan demikian akuntansi pemerintahan memiliki peran sebagai alat untuk meningkatkan kinerja birokrasi pemerintah dalam melakukan penyelenggaraan pemerintahan dengan baik atau yang lebih dikenal dengan istilah good governance.
Artikel ini bertujuan untuk memaparkan proses reformasi akuntansi pemerintahan, khususnya yang terjadi di Indonesia, dalam menuju basis akrual, serta menjelaskan perubahan yang terjadi dalam akuntansi pemerintahan berbasis akrual tersebut guna mewujudkan good governance, sebagaimana tujuan dari reformasi itu sendiri yang tercantum dalam Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme serta menguraikan mengenai azas akuntabilitas dalam penyelenggaraan dan pengelolaan pemerintahan. Penulis menggunakan kata menuju basis akrual, karena saat ini akuntansi pemerintahan basis akrual ini masih berupa draf dan belum disahkan oleh Menteri Hukum dan HAM.

Reformasi Akuntansi Pemerintahan ( menuju basis akrual )
Wikipedia menyebutkan reformasi adalah perubahan terhadap suatu sistem yang telah ada pada suatu masa, reformasi bisa dilakukan di segala bidang dengan tujuan untuk mengubah sistem tersebut agar dapat berjalan lebih baik dari sebelumnya. Salah satunya dalam bidang akuntansi pemerintahan, pada umumnya reformasi akuntansi pemerintahan bermula dari fase akuntansi tradisional menuju akuntansi modern, yang pada awalnya pembukuan akuntansi pemerintahan secara tradisional menganut basis akuntansi kas dengan pencatatan single entry. Dengan adanya reformasi akuntansi keuangan menuju akuntansi modern, cara penyajian laporan keuangan yang pada awalnya menggunakan basis kas diubah menjadi basis akrual.
Di dunia internasional, salah satu negara yang pertama kali menggunakan akuntansi basis akrual adalah Selandia Baru, dimana telah menerapkan akuntansi pemerintahan berbasis akrual pada tahun 1991, yang kemudian diikuti oleh Islandia pada tahun 1992 serta Swedia pada tahun 1994 (OECD,PUMA,1999,4). Untuk Indonesia sendiri, pada awalnya pemerintah menggunakan akuntansi berbasis kas. Akuntansi berbasis kas mempunyai kelebihan yaitu sederhana penerapannya dan mudah dipahami. Namun akuntansi akuntansi berbasis kas mempunyai berbagai kekurangan antara lain, kurang informatif karena hanya berisikan informasi tentang penerimaan, pengeluaran, dan saldo kas, dan tidak memberikan informasi tentang aset dan kewajiban. Sehingga perlu dilakukan perubahan cara penyajian akuntansi pemerintahan untuk mendukung agar keuangan negara dapat disajikan dengan lebih informatif. Salah satu cara yang dilakukan adalah dengan reformasi akuntansi pemerintahan, dimana pemerintah mewajibkan penerapan akuntansi berbasis akrual pada setiap instansi pemerintahan, baik pemerintah pusat maupun pemerintahan daerah. Hal ini ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam Pasal 36 ayat (1) yang berbunyi sebagai berikut “ Pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun”. Sehingga dalam jangka waktu lima tahun sejak terbitnya UU tersebut atau pada tahun 2008, pemerintah harus telah mulai menggunakan akuntansi pemerintahan berbasis akrual. Untuk menjembatani proses perubahan dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003, pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP), hal ini sesuai dengan ketentuan dari ADB, (2005) yang mengatakan bahwa standar sangat penting dalam penyusunan laporan keuangan karena standar merupakan “a common framework to enable review, analysis and interpretation of financial information across entities, countries and regions, transparent, timely, reliable financial information instills investor confidence.”, Standar tersebut merupakan pedoman bagi pemerintah dalam menyusun laporan keuangan. PP 24 Tahun 2005 sampai saat ini masih digunakan oleh pemerintah, yang secara garis besar terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas serta Catatan atas Laporan Keuangan, yang dikenal sebagai basis kas menuju akrual.
Walaupun basis kas menuju akrual belum menerapkan basis akrual secara penuh, namun pada hakekatnya basis kas menuju akrual ini sebagian besar telah mengacu pada praktik akuntansi berbasis akrual. Di lain pihak untuk tetap melaksanakan amanat UU No 17 tahun 2003 yang mewajibkan agar pengakuan serta pengukuran berbasis akrual, pada tahun 2009 pemerintah telah menerbitkan draft SAP berbasis akrual yang hingga saat ini masih dalam pembahasan di Departemen Hukum dan HAM. Dalam draft tersebut Laporan Keuangan Pemerintah terdiri dari Laporan Pelaksanaan Anggaran, Laporan Finansial serta Catatan dalam Laporan Keuangan. Jika selama ini laporan utama keuangan pemerintah hanya berupa Laporan Realisasi Anggaran saja, maka salah satu hal yang membedakan draft SAP berbasis akrual dengan SAP basis kas menuju akrual adalah adanya Laporan Finansial, yang terdiri dari Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus kas serta Laporan Perubahan Ekuitas yang semuanya disusun atas dasar basis akrual. Sedangkan Laporan Anggaran disusun atas dasar basis akuntansi yang berlaku di bidang itu, yang sampai saat ini masih atas dasar basis kas. Dalam draft SAP berbasis akrual tersebut, perubahan basis kas menuju akrual menjadi basis akrual dilakukan dengan memodifikasi SAP menurut PP Nomor 24 tahun 2005 menjadi basis akrual dengan mengacu pada International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) dengan memperhatikan ketentuan peraturan perundang yang berlaku, sehingga struktur PSAP pada PP 24 th 2005 tidak mengalami banyak perubahan.

Good Governance
Upaya pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat ditampilkan dalam pencapaian kinerja sebagaimana komitmen yang telah ditetapkan. Melalui perbaikan kinerja, pemerintah dapat melakukan komunikasi dua arah dengan rakyatnya dalam rangka mencari titik temu pemecahan masalah-masalah yang terjadi. Hal tersebut menjadi isyarat bahwa untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang responsif, bebas KKN serta berkinerja, kondisi akuntabilitas merupakan kondisi yang harus ada untuk dipenuhi. Dalam rangka mewujudkan hal tersebut, perlu dipadukan pengembangan dan penerapan sistem pertanggungjawaban yang tepat, jelas, dan nyata sehingga penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan dapat berlangsung secara berdaya guna, berhasil guna, bersih, bertanggung jawab, dan bebas dari KKN, yang dalam penerapannya adalah membuat suatu tata cara penyelenggaraan pemerintah yang baik atau yang lebih dikenal dengan istilah good governance.
Definisi Good Governance sendiri menurut LAN adalah suatu penyelenggaraan pemerintahan negara yang solid dan bertanggung jawab, serta efisien dan efektif, dengan menjaga kesinergian interaksi yang konstruktif diantara domain-domain negara, sektor swasta dan masyarakat. Oleh karena itu good governance meliputi penataan hubungan antara lembaga-lembaga tinggi negara, antar lembaga pemerintah, termasuk juga hubungannya dengan masyarakat sebagai pihak yang memiliki kedaulatan dalam suatu negara demokrasi. Sedangkan tiga prinsip utama yang mendasari penerapan good governance adalah partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas. Ketiga prinsip dasar ini merupakan prinsip yang berlaku secara universal. Secara ringkas dapat diuraikan bahwa partisipasi mendorong keterlibatan dari sektor swasta dan masyarakat dalam pengambilan keputusan publik dan penyerahan barang dan jasa kepada para pemakai. Transparansi merupakan keterbukaan informasi atas penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan akuntabilitas menunjukkan adanya kewajiban untuk melaporkan secara akurat dan tepat waktu informasi yang terkait dengan pertanggunggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan.

Telaah Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis akrual dalam mewujudkan good governance
Akuntansi sangat erat keterkaitannya dengan ketiga prinsip utama dari good governance di atas. Akuntansi pada hakekatnya adalah proses pencatatan secara sistematis atas transaksi keuangan yang bermuara pada pelaporan untuk dapat dimanfaatkan oleh para pemakai untuk berbagai kebutuhan. Partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas akan semakin membaik apabila didukung oleh suatu sistem akuntansi yang menghasilkan informasi yang tepat waktu dan dapat diandalkan. Sebaliknya sistem akuntansi yang tidak informatif, tidak akurat, dan tidak dapat diandalkan, akan menghancurkan sendi-sendi partisipasi masyarakat, transparansi, dan akuntabilitas. Salah satu bentuk penerapan good governance dalam akuntansi pemerintahan guna menghasilkan laporan keuangan pemerintah yang informatif, tepat waktu serta dapat diandalkan adalah dengan diberlakukannya Peraturan Pemerintah (PP) nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan sebagai acuan dalam menyusun laporan keuangan pemerintah. Dalam penerapannya PP nomor 24 tahun 2005 menggunakan basis kas menuju akrual, dimana pengakuannya menggunakan basis kas untuk pendapatan, belanja, dan pembiayaan, sedangkan basis akrual untuk aset, kewajiban dan ekuitas. Dengan basis kas untuk pendapatan, belanja, dan pembiayaan, hal tersebut tidak menggambarkan informasi yang akurat, karena bisa saja pendapatan atau belanja yang terjadi pada saat kas diterima atau dibayarkan merupakan pendapatan atau belanja untuk beberapa tahun ke depan, misalnya saja pendapatan sewa gedung pemerintah untuk beberapa tahun kedepan atau belanja modal yang dalam pengerjaannya lebih dari 1 tahun laporan keuangan, selain itu bisa saja pemerintah mempunyai pendapatan yang belum dibayar pada tahun laporan namun merupakan pendapatan pada tahun tersebut. Semua hal tersebut berdampak pada neraca, sehingga neraca yang disajikan menjadi kurang informatif. Hal itulah yang menjadi dasar bagi pemerintah untuk membuat suatu Standar Akuntansi Pemerintah yang menggunakan basis akrual, dengan tujuan laporan keuangan pemerintah lebih informatif, dan dapat dihandalkan sehingga rakyat dapat menilai kinerja pemerintah.
Salah satu terobosan yang dilakukan oleh pemerintah dalam draft SAP berbasis akrual adalah dengan adanya Laporan Finansial (Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus kas, Laporan Perubahan Ekuitas) yang semuanya disusun atas dasar basis akrual, meskipun tidak semua bagian dalam Laporan Finansial tersebut merupakan hal yang baru, tetapi terdapat beberapa bagian yang telah disempurnakan oleh pemerintah. Pertama adalah dengan adanya penambahan akun dalam Neraca, dimana sebelumnya dalam SAP berbasis kas menuju akrual informasi tentang piutang serta kewajiban kurang informatif, maka sekarang dalam Neraca draft SAP basis akrual maka setiap transaksi ekonomi, baik itu pengeluaran maupun penerimaan diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut tanpa memperhatikan waktu kas diterima atau dibayarkan. Dengan demikian seluruh transaksi pengeluaran dan penerimaan pemerintah baik secara kas atau kredit akan dapat diketahui, hal ini akan menghasilkan informasi tentang jumlah piutang serta kewajiban pemerintah atas transaksi tersebut. Dampaknya adalah adanya informasi tentang piutang maka penyajian asset dalam neraca lebih akurat, selain itu dengan adanya penyajian jumlah kewajiban pemerintah yang lebih akurat membantu manajemen utang pemerintah dalam mengelola utang pemerintah. Kedua adalah adanya Laporan Operasional, yang menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah seperti pendapatan, beban, dan transfer dalam satu periode laporan. Dengan adanya laporan Operasional tersebut maka masyarakat dapat melihat kinerja pemerintah dalam mengelola keuangan negara dalam setiap tahun pelaporan, dimana meskipun setiap transaksi pemerintah akan diakui, dicatat dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi, tanpa memperhatikan waktu kas diterima atau dibayarkan, namun baik jumlah beban atau pendapatan yang diterima atau dibayarkan oleh pemerintah akan disesuaikan sebesar jumlah yang telah menjadi beban atau pendapatan dalam periode laporan, hal ini akan membuat pemerintah lebih berhati-hati dalam mengelola keuangan negara. Terakhir adalah adanya Laporan Perubahan Ekuitas, yang menyajikan informasi kenaikan atau penurunan ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya, dengan adanya Laporan Perubahan Ekuitas akan menggambarkan jumlah ketersediaan dana pemerintah pada akhir periode laporan. Dengan adanya ketiga hal tersebut akan membantu masyarakat yang diwakili oleh DPR guna melakukan pengawasan dan evaluasi terhadap rencana-rencana serta langkah-langkah strategis yang akan dilakukan pemerintah. Jadi secara keseluruhan SAP berbasis akrual merupakan salah satu bentuk perwujudan dari good governance yang diterjemahkan dalam bidang keuangan negara sebagai bentuk pengelolaan sumber daya melalui proses yang dapat dipertanggungjawabkan, transparan, akuntabel, dan melibatkan partisipasi masyarakat.
Dampak positif dari penerapan akuntansi pemerintahan berbasis akrual telah banyak diakui oleh para peneliti. Seperti kajian yang dilakukan oleh Deloitte (2004), yang menyebutkan bahwa akuntansi pemerintahan berbasis akrual secara signifikan memberikan kontribusi dalam meningkatkan kualitas pengambilan keputusan untuk efisiensi dan efektivitas pengeluaran publik melalui informasi keuangan yang akurat dan transparan, serta meningkatkan alokasi sumber daya dengan menginformasikan besarnya biaya yang ditimbulkan dari suatu kebijakan dan transparansi dari keberhasilan suatu program. Sedangkan informasi keuangan yang disusun dengan basis akrual menurut Deloitte ( 2004): akan mempermudah para pemakai untuk membandingkan secara berimbang antara alternatif dari pemakaian sumber daya, menilai kinerja, posisi keuangan, dan arus kas dari entitas pemerintah, melakukan evaluasi atas kemampuan pemerintah untuk mendanai kegiatannya serta kemampuan untuk pemerintah untuk memenuhi kewajiban dan komitmennya, melakukan evaluasi atas biaya, efisiensi, dan pencapaian kinerja pemerintah, memahami keberhasilan pemerintah dalam mengelola sumber daya.
Selain itu, berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Van Der Hoek (2005), penerapan akuntansi pemerintahan berbasis akrual di berbagai negara maju telah berhasil dan membawa manfaat, manfaat tersebut antara lain antara lain mendukung manajemen kinerja, memfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik, memperbaiki pengertian akan biaya program, memperluas dan meningkatkan informasi alokasi sumber daya, meningkatkan pelaporan keuangan, serta memfasilitasi dan meningkatkan manajemen aset (termasuk kas).

Kesimpulan
Penerapan akuntansi pemerintahan berbasis akrual yang telah digunakan oleh beberapa negara memberikan dampak yang positif, dimana beberapa peneliti yang memberikan bukti bahwa reformasi akuntansi pemerintahan dari yang sebelumnya basis kas dan diubah menjadi basis akrual memberikan banyak manfaat terutama dalam mewujudkan good governance. Dari sisi pemerintah penerapan akuntansi berbasis akrual diharapkan mampu meningkatkan kualitas informasi pelaporan keuangan pemerintah serta menghasilkan informasi yang lebih akuntabel dan transparan. Penerapan akuntansi berbasis akrual mampu mendukung terlaksananya perhitungan biaya publik dengan lebih wajar, misalnya saja dalam menentukan nilai yang dihasilkan mencakup seluruh beban yang terjadi, tidak hanya jumlah yang telah dibayarkan. Dengan memasukkan seluruh beban, baik yang sudah dibayar maupun yang belum dibayar, akuntansi berbasis akrual dapat menyediakan pengukuran yang lebih baik, pengakuan yang tepat waktu, dan pengungkapan kewajiban di masa mendatang. Sedangkan bagi masyarakat dengan semakin akuntabel dan transparan laporan keuangan pemerintah, maka masyarakat dapat menilai kinerja pemerintah dalam melaksanakan pengelolaan keuangan negara, sehingga masyarakat melalui Dewan Perwakilan Rakyat dapat mengawasi kinerja pemerintah. Penutup, mari kita dukung pemerintah untuk melaksanakan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual, guna mewujudkan terciptanya good governance di Indonesia.

Tidak ada komentar:

Posting Komentar